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风险共担模式可降低境外PPP项目风险

来源:中国经济导报作者:张高平 张莉浏览数:34 

一带一路建设中,互联互通的基础设施建设是最重要的一步。建好基础设施,才能带来企业投资和人员的互通,一带一路建设才能落到实处。运用PPP模式(Public Private Partnerships)开展广泛合作,已成为发达国家和发展中经济体建设基础设施所广泛采用的方法之一。

世界银行与政府和社会资本合作基础设施咨询基金(PPIAF)社会资本投资基础设施(PPI)项目数据库表明,过去10年间,发展中经济体的社会资本在基础设施的投资逐年稳步上升。据世界银行估计,到2020年,东南亚基础设施投资规模大概达到1.5万亿美元,缺口达7000多亿美元。而调动社会资本,来实施一路一带战略,可以弥补仅靠政府和捐赠资金无法完成的投资空白,加快公共基础设施建设。因此,很多政府转向利用社会资本方的专长,设计、建设、融资和(或)运营新的和现有的基础设施,以提高应由政府部门提供的公共服务质量,改善基础设施管理。

境外PPP项目的风险类型

我国社会资本对外投资PPP项目主要集中在非洲、东南亚等第三世界国家。因对境外项目风险的管控能力远低于对国内项目风险的管控,还因PPP项目具有投资规模大、建设运营周期长、牵涉面广、前期成本高、合同结构复杂等特点,导致我国企业对外投资PPP项目的风险较大。

总体来看,境外PPP项目的风险主要有以下三类:一是因为人为因素导致的风险:建造风险(主要表现形式有:土地拆迁及补偿、完工风险、重大事故、质量风险、承包商违约风险、沟通协调风险)及运营风险(主要表现形式有:运营商的管理能力、政府违约、特许经营公司违约、环境破坏等)。二是因为物的因素导致的风险:技术风险,如技术是否先进适用;设备稳定性安全性风险。三是因为环境的因素导致的风险:宏观环境(主要表现形式有:法律/政策的变更风险、利率风险、外汇风险及通货膨胀的风险),市场风险(如市场价格的变动、市场需求的变动、市场竞争风险)及不可抗力风险。其中,价格改革风险、市场需求风险、环境和其他自然风险也不可轻视。

在一些更加传统的公共基础设施部门,政府需要经常为用户提供补贴(如基础设施维护费),这时也带来了价格改革风险。评估应补贴的具体数额时会发现,要么需要政府加大补贴额度,要么需要进行价格改革。这两者都会给社会资本投资企业带来风险。如铁路客运行业,受传统的低定价的影响,价格改革通常会面临很大的困境。因而,社会资本很可能经常被限制在只参与合同管理或经营租赁,而不是大量的资本投资。

在境外PPP项目中,市场需求风险也普遍存在。社会资本投资企业特别关注所承担的服务需求波动风险可以得到怎样的回报。对于具有高增长前景的项目,投资人通常认为需求风险可以接受;对于需要巨额投资、未来需求水平和发展前景不确定的项目,投资人较为谨慎。在交通运输行业,对用户需求的过高估计是导致项目失败的一个重要原因。一般来讲,需求风险经常由政府承担。

大型的基础设施项目特别是绿地项目,很容易出现令投资人担心的环境风险。运输和电力项目环境和社会的负面影响,往往会给参与者带来对项目重新评估、重新设计、追加投资、进行赔偿等风险。在一些发展中经济体,虽然水力发电具有巨大潜力,但水电项目解决环境问题往往需要花费大量的时间,还存在岩土技术工程的不确定性和漫长的建设周期等风险。

境外PPP项目的风险分担原则

PPP项目强调的是合作的关系,意味着政府和社会资本要一起对项目的风险共同承担。

合理的风险分配需要遵循一定的原则,这些原则应具备两个功能:一是分配的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本,使采用PPP模式的项目对各方都具有吸引力,任何一方都不需要为另一方未处理好应该承担的风险而付出代价;二是在项目周期内,分配的结果可以促使各方具有理性且谨慎的态度,从而努力控制分配给自己的风险,为项目的成功有效地工作。

PPP项目风险的分担应该遵循以下原则:一是由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险。由对风险最有控制力的一方承担相应的风险是因为一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利的位置,能减少风险发生的概率和风险发生时的损失,从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的。二是承担的风险程度与所得回报相匹配。在风险分配原则的指导下,PPP项目的大部分风险基本上都可以得到合理的分配,但仅限于容易判断出哪一方更具有控制力的风险。PPP项目中也存在着一些双方都不具有控制力的风险,如不可抗力风险。对于双方都不具有控制力的风险,分配时则应综合考虑风险发生的可能性、自留风险时的成本等。三是承担的风险要有上限。在项目中合同的实施阶段,项目的某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害远超预估。出现这种情况时,不应让某一方单独承担这些过大的风险,否则必将影响这些大风险的承担者管理项目的积极性。

(作者分别系中国商务出版社编辑部副主任、商务部国际贸易经济合作研究院研究员)