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美国商务部工业和安全局召开出口管制年会,持续关注中国

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当地时间2022年6月29日至30日,美国商务部工业与安全局(BIS)召开2022年出口管制政策年会,会议总结了美国上年度出口管制领域的立法、执法成果,讲解、说明了部分出口管制规则,并展望了未来的出口管制政策。会议强调了BIS未来执法重点以及应对中国、俄罗斯的态度、措施,并宣布将改革现有执法政策、加强执法力度,我国存在涉美业务的企业应当予以关注。


一、会议主要内容


(一)美国针对中国的重点措施

本次BIS年会主题为“建立国际合作网络(Building a Network of Global Cooperation)”,会议着重讲述了目前已实现的跨国家协调合作,并提出在对俄罗斯保持关注的同时,将着手应对“构成长期威胁”的国家,即中国。具体而言:
首先,美国提出巩固国际关系,确保中国不会重塑国际秩序。为此,美国采取的行动包括:启动人权方面的出口管制倡议,以制定一种共同方法来识别、落实并执行相关法律,限制监视工具的出口;积极与盟国开展合作,包括:通过去年建立的美国-欧盟贸易和技术理事会(US-EU Trade and Technology Council)与欧盟的成员国研讨出口管制相关规则,通过多边方式执行出口管制政策;在近期建立的印太经济框架(Indo-Pacific Economic Framework)中提出统一出口管制政策和技术标准。此外,美国、荷兰与日本还就对芯片生产设备的管制保持一致步调。
其次,美国提出为应对中国,必须加强对自身的投资。美国商务部部长在会议上呼吁推动国会通过《两党竞争法案》,以支持美国半导体的研发和制造。如果该法案通过,商务部将投资520亿美元以刺激美国半导体生产。此外,美国表示政府希望与私企展开全面合作,以保持美国的技术优势,并希望美国公司与盟国公司能够全面参与标准组织和标准制定,以遏制中国主导某些战略技术的意图。为此,BIS将与其他部门密切合作,通过审查实体清单相关内容、颁布新规则等方式确保不会限制美国和盟国公司参与标准制定。
第三,就政策方面,美国表示将继续保持对中国的综合管制(“comprehensive controls”),以解决所谓的“军民融合政策”、“军事现代化”、“大规模杀伤性武器发展计划”、“人权侵犯”等问题。这些措施包括对特定物项施加许可证要求,以及对实体清单和未经核实清单所列主体施加额外的许可证要求。对于有关俄罗斯制裁的问题,美国特别提出将进一步保持和落实出口管制措施,并对所谓“试图绕过美国出口管制”的国家采取零容忍政策。对此,商务部部长在发言中特别点名中兴国际等中国半导体企业,提出如果中兴国际向俄罗斯提供芯片,美国将“使其关闭”。
(二)其他出口管制执法趋势
此外,BIS还在会议上宣布将为强化执法力度采取四项重大政策变化。
1、提高处罚力度
BIS将充分利用现有的监管和执法权力,确保严重的行政违规行为将触发与违规程度相适应的惩罚。首先,BIS将更为积极和统一的应用现有和解规则,确保所有适当的案件被视为“恶劣”,以实施更严重的行政处罚。其次,在所有案件中,出口执法办公室(Office of Export Control,OEE)将更统一地应用现有的加重处罚因素,以酌情提高处罚金额。本次提高处罚力度旨在:1)确保达成的决议能充分反应违规行为对国家安全造成的危害;2)更强有力的遏制考虑采取规避行为的主体;3)为投资完善的合规体系的企业维持一个公平的竞争环境。
2、对不太严重的违规行为处以非金钱的解决方案
对于违法行为并不“恶劣”,也没有导致严重国家安全损害,却超过了发出警告信或不起诉意见书程度的行政违规未决案件,BIS将提供非金钱的和解协议。此类协议将通过发布附条件的暂缓拒绝令要求企业采取措施进行补救,如酌情进行培训并遵守合规要求,以减轻此前违规行为的危害,防止未来的违规行为。
3、取消“不承认、不否认”的和解方式
BIS将停止使用“不承认、不否认”的和解方式,即公司或个人与对他们的指控和解,但不承认存在违规行为。达成和解时,和解方可以通过减少处罚的方式获得利益。但想要获得处罚的减免,就必须承认违规行为存在,以使得其他主体了解该企业或个人如何违反了BIS的规则,并监督自身行为以防止类似结果。
4、改变处理自愿性披露的方式
BIS将对自愿性披露(VSD)根据严重程度的不同采取双轨处理程序。对于大多数影响轻微或涉及技术性违规的VSD,BIS将在VSD最终提交后60天内通过“快速程序”(警告信或不起诉信)的方式解决;对于表明可能存在更严重违规行为的VSD,BIS将指派外勤特工和OCC律师跟进追踪,以进一步获取有关公司或个人披露的信息。


二、我国面临的风险及应对

如前所述,美国在本次BIS政策更新年会上表现出积极落实出口管制措施的姿态,以及扩大其出口管制措施影响力的趋势。这些措施或对中国企业的正常经营造成全面影响,需要我国政府与企业积极应对。具体而言:

1、中国企业仍将面对较为严厉的执法姿态

本次BIS年会持续保持对中国的关注,多场会议的发言人均将中国视为重点关注对象,并旗帜鲜明地认为中国是“长期威胁”。我们理解,这表明美国对中国的整体出口管制政策发生根本性改变的可能性较低,仍将延续此前较为严苛、高频率的执法态势。

结合BIS强化执法的四项政策,我们建议企业:

(1)注重合规体系的全面建设。根据近期BIS执法动态及执法政策的更新,如在移除实体清单评审中纳入长期合规承诺要件、强调为投资合规建设的企业创造公平竞争环境、以及新增以建设合规体系为条件的和解方式等,均体现出BIS对完善合规体系建设的更高要求。为此,我们建议企业高度重视合规体系建设,推动相关合规措施落实。

(2)持续关注出口管制与经济制裁动态。美国出口管制措施存在强化执法力度、收紧执法标准等倾向,并声明将重点应对中国。此外,对俄罗斯的出口管制依然是执法重点,我们建议存在涉俄业务的企业尤其注意排查相关业务,避免违反EAR管制规定。

(3)半导体产业应保持警惕。美国表现出对半导体行业的强烈关注,此前也曾以“新疆人权问题”为由对中国的多晶硅等产业实施严厉的管制、制裁措施。我们建议相关半导体企业重视出口管制与经济制裁风险,结合美国此前针对涉疆供应链制裁等内容,对比自身业务开展风险研判。此外,对俄出口半导体产品为高度敏感的业务类型,企业应对开展相关业务持谨慎态度。

2、美国将持续推动出口管制国际合作

美国将加强多国出口管制协调执法。本次BIS大会主题为“建立国际合作网络”,会议中也特别强调了国际合作在出口管制中的重要作用,并介绍了对俄出口管制协调执法活动中的经验。后续议程中也有欧、日、英等多国出口管制执法人员的发言,表示美国正在积极推进出口管制国际合作。

推进出口管制国际合作或将进一步加强美国出口管制措施对中国企业开展正常经营活动的限制。对此,我们建议我国政府持续关注美国利用国际地位加强自身法律“长臂管辖”的行为,并主动通过外交、多边对话等手段与美国及其盟国保持充分沟通,表明自身立场。此外,我国政府也可以考虑研判反制裁法等法律机制的适用性,必要情况下落实反制裁机制,保护我国企业正常经营的权利,维护企业良好市场运营空间。